ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ได้ให้ความหมายของคำว่า "กฎหมาย" ว่าหมายถึง ข้อบังคับของรัฐซึ่งกำหนดความประพฤติของมนุษย์ ถ้าฝ่าฝืนจะได้รับผลร้ายหรือถูกลงโทษ

ในปัจจุบันเราอาจคุ้นเคยกับคำว่า กฎหมาย แต่ประชาชนทั่วไปที่ส่วนมากมักไม่ได้ยุ่งเกี่ยวกับวงการที่ต้องเกี่ยวข้องกับกฎหมายอาจไม่ทราบว่า กฎหมาย นั้น มีหลายชนิดหรือจะกล่าวให้ถูกต้องก็ต้องกล่าวว่ากฎหมายนั้นมี "หลายระดับ" โดยมีหลักการสำคัญที่เรียกว่า "ศักดิ์ของกฎหมาย" ซึ่งกำหนดว่า กฎหมายที่มีศักดิ์ต่ำกว่าจะขัดหรือแย้งกับกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่าไม่ได้ หากว่ามีบทบัญญัติของกฎหมายที่มีศักดิ์ต่ำกว่าขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติของกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่า บทบัญญัติของกฎหมายที่มีศักดิ์ต่ำกว่าจะไม่สามารถบังคับใช้ได้

ในระบบกฎหมายของไทยมีการจัดลำดับศักดิ์ของกฎหมายตั้งแต่ชั้นสูงสุดลงไปจนกระทั่งถึงชั้นล่างสุด ดังนี้

๑. รัฐธรรมนูญ

๒. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ

๓. พระราชบัญญัติ

๔. พระราชกฤษฎีกา

๕. กฎกระทรวง

๖. ประกาศกระทรวง

๗. ข้อบัญญัติท้องถิ่น

ในบรรดากฎหมายในระบบกฎหมายไทยนั้นรัฐธรรมนูญมีฐานะเป็นกฎหมายสูงสุด แต่รัฐธรรมนูญนั้นจะกำหนดเฉพาะเรื่องที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างอำนาจในการปกครองประเทศเป็นสำคัญ ส่วนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นก็จะเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อขยายรายละเอียดของบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น

ดังนั้น กฎหมายที่มีบทบาทสำคัญและส่งผลกระทบในวงกว้างต่อประชาชนในขอบเขตทั่วประเทศก็คือ "พระราชบัญญัติ" ในอดีตช่วงที่ประเทศไทยยังอยู่ภายใต้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้น พระราชบัญญัติตราขึ้นได้โดยพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยตรง ดังเช่นการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยแบบอย่างธงสยาม ร.ศ.๑๑๐ นั้น เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชประสงค์จะให้ตราขึ้นมานั้นก็ได้ "แต่งกองข้าหลวงตรวจแบบอย่างที่สมควร" ซึ่งก็ยังไม่มีการกำหนดหน่วยงานที่ทำหน้าที่ร่างกฎหมายโดยเฉพาะ แม้ว่าจะมีการแต่งตั้งที่ปรึกษาทางกฎหมาย(ชาวต่างประเทศ)และสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินก็ตาม หรือต่อมาเมื่อ พ.ศ.๒๔๓๗ พระองค์จะได้แต่งตั้ง "รัฐมนตรีสภา" ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ตรวจตราแก้ไขและประชุมปรึกษากฎหมายเป็นการเฉพาะ แต่ก็มีการดำเนินการในระยะเวลาเพียง ประมาณ ๑๓ ปี เท่านั้น แต่ต่อมาใน พ.ศ.๒๔๔๗ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้โปรดเกล้าฯ ให้ นายยอร์ช ปาดูซ์ เนติบัณฑิตจากฝรั่งเศส รับราชการในตำแหน่งที่ปรึกษาในการร่างกฎหมาย ซึ่งนับเป็นครั้งแรกของสยามที่ได้มีการที่ปรึกษาสำหรับการร่างกฎหมายขึ้นมาโดยเฉพาะ

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวยังได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ในการร่างประมวลกฎหมาย โดยเริ่มต้นที่คณะกรรมการพิจารณาประมวลกฎหมายอาญา และคณะกรรมการพิจารณาพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพ่ง เป็นชุดต่อมา และใน พ.ศ. ๒๔๕๑ ก็ได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งกรรมการชำระประมวลกฎหมายขึ้น ซึ่งในตอนเริ่มต้นประกอบไปด้วยชาวฝรั่งเศสทั้งสิ้น ๔ คน ด้วยกัน

แต่เมื่อถึงแผ่นดินของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ.๒๔๕๙ พระองค์ได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งข้าราชการชาวสยามเข้าไปเป็นกรรมการชำระประมวลกฎหมายเพิ่มเติมจากเดิม และได้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งคณะกรรมการสำหรับตรวจศัพท์ภาษาไทย เพื่อนำมาใช้ในการร่างกฎหมาย ใน พ.ศ.๒๔๖๒ ขึ้นอีก อย่างไรก็ตาม การร่างกฎหมายก็ยังคงมีลักษณะเป็นการทำงานของคณะกรรมการเฉพาะกิจมาจนกระทั่ง พ.ศ. ๒๔๖๕ รัฐบาลฝรั่งเศสได้ยื่นเงื่อนไขกับสยามว่าจะยอมยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตก็ต่อเมื่อสยามมีการตั้งกรมร่างกฎหมายขึ้นมา ดังนั้น พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงโปรดเกล้าฯ ให้ยกฐานะของคณะกรรมการชำระประมวลกฎหมายขึ้นเป็น "กรมร่างกฎหมาย" สังกัดกระทรวงยุติธรรม ในวันที่ ๒๗ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๖๖ ทำหน้าที่เป็นหน่วยงานในการร่างกฎหมายโดยเฉพาะ โดยกรมร่างกฎหมายนี้มีหน้าที่ชำระประมวลกฎหมาย และตรวจพิจารณากฎหมาย พระราชบัญญัติและกฎเสนาบดีที่จะตราขึ้นบังคับใช้ ซึ่งกรมร่างกฎหมายนี้ได้กลายมาเป็น คณะกรรมการกฤษฎีกา โดยผลของ "พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๔๗๖" มีฐานะเป็นกรม สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี

ในปัจจุบันนี้ประเทศไทยอยู่ภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระมหากษัตริย์ไม่สามารถที่จะตราพระราชบัญญัติขึ้นได้โดยพระองค์เอง แต่พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชบัญญัติขึ้นได้ก็แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภาเท่านั้น

แม้ว่าพระราชบัญญัติจะต้องผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาอันประกอบไปด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าผู้ที่จะเสนอกฎหมายพระราชบัญญัติจะเป็นใครก็ได้ ผู้ที่มีสิทธิ์เสนอร่างพระราชบัญญัติตามข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ ได้แก่

๑. คณะรัฐมนตรี

๒. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า ๒๐ คน

๓. ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและกฎหมายที่

ประธานศาลและประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการ

๔. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อเสนอ

ด้วยเหตุที่พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายที่ส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางและตามหลักการในระบอบประชาธิปไตยแล้วการที่มีกฎหมายมากขึ้นก็หมายถึงสิทธิเสรีภาพที่จะถูกจำกัดมากขึ้นตามไปด้วย ดังนั้น ก่อนที่จะได้พิจารณาเสนอร่างพระราชบัญญัติจำเป็นที่จะต้องมีการไตร่ตรองเสียก่อนว่า เรื่องนั้นๆสมควรที่จะเสนอเป็นกฎหมายหรือไม่ ซึ่ง ฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้กล่าวถึงข้อพิจารณาก่อนที่จะทำการร่างกฎหมาย ใน "คู่มือตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมาย" ไว้ว่าเรื่องที่จะตราเป็นกฎหมายขึ้นใช้บังคับต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้

๑. เป็นกรณีที่มีความจำเป็นอย่างแท้จริงและรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดบัญญัติให้กระทำได้

๒. การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามกฎหมายต้องเป็นไปเพียงเพื่อให้การใช้บังคับกฎหมายนั้นประสบความสำเร็จโดยจะกระทบกระเทือนถึงสาระสำคัญของสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได้

๓. มาตรการตามกฎหมายต้องมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทหรือสภาพของสังคมไทย

๔. กลไกของรัฐมีความพร้อมที่จะบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด โดยบุคลากรของรัฐที่ต้องเป็นผู้บังคับใช้กฎหมายต้องมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเจตนารมณ์ของกฎหมายและมาตรการต่างๆตามกฎหมายอย่างถ่องแท้ มีสำนึกในการให้บริการ มีบุคลากรเพียงพอ และหน่วยงานของรัฐต้องมีงบประมาณเพียงพอเพื่อใช้ในการบังคับการตามกฎหมาย รวมทั้งมีความพร้อมด้านเครื่องมือเครื่องใช้ในการปฏิบัติหน้าที่ มิฉะนั้นจะทำให้การบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายขาดประสิทธิภาพ

๕. ต้องมีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกลไกหรือมาตรการตามกฎหมายทุกรอบระยะเวลา เพื่อประโยชน์ในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน

๖. ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่อาจได้รับผลกระทบจากการมีหรือปรับปรุงกฎหมายนั้นด้วย เพื่อให้เนื้อหาสาระหรือกลไกของกฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคม

ในการร่างพระราชบัญญัตินั้น ก่อนที่จะได้ลงมือเขียนข้อความบทบัญญัติต่างๆผู้ที่จะร่างนั้นต้องทราบถึงหลักการของพระราชบัญญัติที่จะร่างนั้นเสียก่อน เพื่อจะได้วางแนวทางในการเขียนตามหลักการนั้นๆ ในเรื่องนี้ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้กล่าวไว้ใน "เอกสารประกอบการฝึกอบรมนิติกร หลักสูตรการร่างกฎหมาย (ครั้งที่ ๑)" ว่า

". . .ในเบื้องต้นผู้ยกร่างมีแต่หลักการในทางนโยบายที่ได้รับมา จากนั้นจึงมาพิจารณากำหนดสาระและรายละเอียดต่างๆที่เกี่ยวข้อง ผู้ยกร่างกฎหมายจึงจำเป็นต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญในสาระของกฎหมายเรื่องนั้นๆเป็นอย่างดี รวมทั้งความรู้ในแง่ของภาษา วิธีการเขียน และหลักการตีความกฎหมาย เพื่อให้เป็นร่างกฎหมายที่ดี มีความชัดแจ้งแน่นอน เกิดผลตามที่ประสงค์ พร้อมกับเป็นที่เข้าใจง่ายต่อบุคคลทั่วไป จนมีผู้กล่าวไว้ว่า งานยกร่างกฎหมายเป็นวิชาการที่มีเทคนิคสูงในการผสมผสานความรู้ด้านต่างๆ และการร่างกฎหมายก็มีกฎเกณฑ์บางประการที่อาจวางเป็นหลักขึ้นได้ กรณีจึงเป็นศาสตร์ (science) แขนงหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกันการลงมือปฏิบัติจริงจังต้องนำความรู้และภาษามาใช้ออกแบบและดัดแปลงให้เกิดผล กรณีจึงเป็นศิลปะ (art) เป็นพรสวรรค์ (gift) สำหรับคนบางคนทำนองเดียวกับศิลปินเหมือนกัน"

ในการเขียนพระราชบัญญัติหรือยกร่างพระราชบัญญัตินั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้แบ่งพระราชบัญญัติออกเป็น ๓ ลักษณะ คือ

๑. พระราชบัญญัติฉบับแรก

๑.๑ การตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับใหม่

๑.๒ การนำกฎหมายที่บังคับใช้อยู่เดิมมาปรับปรุงใหม่โดยยกเลิกกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่เดิมนั้น ด้วย

๒. พระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งได้แก่พระราชบัญญัติที่ตราขึ้นเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกบทบัญญัติมาตราต่างๆ หรือความในมาตราต่างๆ ของพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับอยู่

๓. พระราชบัญญัติยกเลิก ซึ่งได้แก่พระราชบัญญัติที่ตราขึ้นเพื่อยกเลิกพระราชบัญญัติที่ใช้บังคับอยู่ฉบับหนึ่งฉบับใดหรือหลายฉบับ โดยไม่มีการกำหนดบทบัญญัติใหม่ขึ้นใช้บังคับแทนกฎหมายดังกล่าว

ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติในลักษณะใดก็ตามผู้ร่างพระราชบัญญัติมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเพื่อกำหนดลงในร่างพระราชบัญญัติฉบับนั้น ๑๑ ประการ ด้วยกัน ได้แก่

๑. บันทึกหลักการและเหตุผลเพื่อเป็นการแสดงขอบเขตและเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติ

๒. ชื่อร่างพระราชบัญญัติ เพื่อให้ทราบว่าพระราชบัญญัติมีเนื้อหาหรือสาระที่จะใช้บังคับแก่เรื่องใด

๓. คำปรารภ เพื่อทราบถึงขอบเขตของพระราชบัญญัติ

๔. บทจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามรัฐธรรมนูญ เพื่อแสดงให้ทราบว่าพระราชบัญญัติมีบทบัญญัติที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลตามรัฐธรรมนูญมาตราใดบ้าง

๕. วันใช้บังคับ เพื่อระบุถึงสภาพบังคับของกฎหมายว่าจะให้มีผลใช้บังคับเมื่อใด

๖. บทยกเลิกกฎหมาย เพื่อระบุว่ากฎหมายใดจะไม่ให้มีผลใช้บังคับต่อไป

๗. บทนิยาม เพื่อกำหนดความหมายของถ้อยคำหรือข้อความในกฎหมาย

๘. มาตรารักษาการ เพื่อให้มีรัฐมนตรีเป็นผู้มีหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย

๙. บทเฉพาะกาล เพื่อรองรับการดำเนินการใดๆ หรือผลกระทบบางประการที่เกิดขึ้นก่อนที่พระราชบัญญัติมีผลใช้บังคับ

๑๐. บัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อกำหนดรายละเอียดบางประการแทนการกำหนดในเนื้อหาของพระราชบัญญัติ

๑๑. การแบ่งหมวดหมู่กฎหมาย เพื่อจัดแยกเนื้อหาของกฎหมายตามลำดับความสำคัญเป็นกลุ่มๆโดยมุ่งหมายให้ง่ายต่อการทำความเข้าใจ