ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถหน่วยงานที่รับผิดชอบตรวจตราความเรียบร้อยในหัวเมืองชายแดน คือ กรมตำรวจภูธร และ กรมตำรวจภูบาล ซึ่งมีเจ้ากรมคือ หลวงวาสุเทพ และหลวงพิศณุเทพ ข้าราชการทั้ง 2 กรมนี้อยู่ในพระนคร และจะออกไปตรวจราชการในหัวเมืองเป็นครั้งคราว มีหน้าที่หลักในการออกลาดตระเวนเพื่อสอดส่องสถานการณ์ตามชายแดน และสืบดูกำลังทัพของข้าศึก ต่อมาในสมัยต้นกรุงรัตนโกสินทร์มีมอญหนีพม่าเข้ามาสวามิภักดิ์อยู่ในเมืองไทยจำนวนมาก จึงโอนหน้าที่ตรวจตระเวนชายแดน และสืบข่าวพม่าให้เป็นหน้าที่ของมอญ เพราะมอญเข้าใจภาษาพม่า และยังมีญาติมิตรหลงเหลืออยู่ทางฝั่งพม่าที่จะสืบข่าวได้ โดยตั้งเป็นกรมใหม่ชื่อว่า “กรมอาทมาต”

ส่วนหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อย และป้องกันปราบปรามโจรผู้ร้ายในหัวเมืองนั้น อยู่ในความรับผิดชอบของเจ้าเมือง กรมการเมือง นายอำเภอ และกำนันผู้ใหญ่บ้าน เจ้าเมืองมักใช้วิธีแต่งตั้งนักเลงโตที่มีพรรคพวกมากในท้องถิ่นให้เป็นกรมการเมืองไว้ปราบปรามโจรผู้ร้าย โจรจะไม่กล้าก่อกวนชาวบ้านเพราะยำเกรงกรมการเมือง แต่ภายหลังสนธิสัญญาเบาว์ริง (Treaty of Bowring) การค้าขยายตัว ระบบเงินตรา และค่านิยมทางวัตถุเข้ามามีบทบาทในชีวิตชนบทมากขึ้น ส่งผลกระทบให้มีการเปลี่ยนแปลงค่านิยมในสังคม มีความขัดแย้งเอาเปรียบในการทำมาหากิน คดโกง ทุจริต คอรัปชันขึ้นทั่วไป โดยเฉพาะเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปการปกครองหัวเมืองในระบบเทศาภิบาลตั้งแต่พ.ศ. 2437เป็นต้นไป เจ้าเมืองที่สูญเสียอำนาจ และผลประโยชน์ ได้แสดงปฏิกิริยาต่อต้านรัฐบาลด้วยการสนับสนุนโจร ทำให้จำนวนโจรผู้ร้ายเพิ่มขึ้นทุกประเภท ส่วนกลางต้องส่งข้าหลวงกรมพระตำรวจซึ่งเป็นทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์ออกไปปราบปรามอยู่เสมอ ทำให้มีความจำเป็นอย่างรีบด่วนที่จะต้องจัดตั้งกองตำรวจภูธรไปประจำการในหัวเมืองเพื่อรักษาความปลอดภัยแก่ราษฎร และช่วยเสริมให้การปกครองระบบเทศาภิบาลมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ประกอบกับหลังเหตุการณ์ ร.ศ.112 ที่ฝรั่งเศสใช้นโยบาย “เรือปืน”บังคับไทยให้ยกดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขงให้ฝรั่งเศส ในสนธิสัญญาสงบศึกฝรั่งเศสกำหนดเงื่อนไขห้ามไทยมีกองทหารใน เขตเมืองพระตะบอง เสียมราฐ และฝั่งขวาของแม่น้ำโขงในรัศมี 25 กิโลเมตร จึงเป็นช่องทางให้โจรผู้ร้ายทั้งทางฝั่งไทย และฝรั่งเศสพากันเข้าไปหลบภัยอยู่ในเขตปลอดทหาร จนเกินกำลังที่เจ้าเมืองเหล่านั้นจะรักษาเมืองไว้ได้เพราะมีเพียงกองกำลังจากนายอำเภอเท่านั้น และหากโจรเหล่านี้เข้าไปปล้นในเขตของฝรั่งเศสก็จะเป็นข้ออ้างให้ฝรั่งเศสบีบคั้นไทยได้อีก ปัญหาจากภายนอกจึงมีส่วนสำคัญในการเร่งเร้าให้ไทยต้องจัดตั้งกองตำรวจภูธรเพื่อให้สามารถป้องกันภัยจากภายนอกได้อย่างมั่นคง พร้อมกับเป็นการแก้ปัญหาภายในได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ความคิดที่จะจัดตั้งการตำรวจภูธรขึ้นในประเทศไทยนั้นมีอยู่แล้วตั้งแต่พ.ศ.2430โดยรัฐบาลได้ส่งนายกวดหุ้มแพร เอตาเช (ตำแหน่งทางการทูต) ออกไปดูกิจการตำรวจภูธรที่ประเทศญี่ปุ่นเพื่อจะนำมาปรับปรุงใช้ในการจัดตั้งการตำรวจภูธรของไทย แต่ยังไม่เร่งรีบ เพราะยังขาดแคลนทั้งตัวบุคลากรที่มีความรู้ และงบประมาณ ต่อมาเมื่อเริ่มระบบเทศาภิบาลในหัวเมือง ข้าหลวงเทศาภิบาลที่ไปจากกรุงเทพ ต้องการความช่วยเหลือจากหน่วยปราบปราม และต้องเตรียมกำลังคนที่จะช่วยงานเทศาภิบาลออกไปด้วยจากกรุงเทพฯ ด้วยไม่อาจหวังกำลังจากกรมการในท้องถิ่นซึ่งไม่มีคุณภาพ เนื่องจากส่วนมากจะมีพื้นเพเป็นโจร หรือนักเลงมาก่อน กลุ่มคนที่ติดตามมาจากกรุงเทพนี้จะขยายจำนวนเติบโตขึ้นเรื่อยๆ และเมื่อกระทรวงการคลังต้องการกำลังตำรวจเพื่อสนับสนุนนโยบายปิดบ่อนในพ.ศ . 2440 ในปีนี้เองรัฐบาลได้ก่อตั้งกรมตำรวจภูธรขึ้นมาดูแลสถานการณ์ในเขตหัวเมือง ซึ่งคนของข้าหลวงเทศาภิบาลดังกล่าวก็เป็นกำลังสำคัญกลุ่มแรกในกรมใหม่นี้ กรมตำรวจภูธรที่ตั้งขึ้นใหม่จะสังกัดกระทรวง มหาดไทย และประจำการในท้องถิ่น เป็นหน่วยงานสนับสนุนข้าหลวงเทศาภิบาล

สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นดำรงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ทรงพิจารณาเลือกหลวงศัลวิธานนิเทศ (ColonelG. Schau)นายทหารบกชาวเดนมาร์ก ซึ่งรับราชการอยู่ในกรมทหารมหาดเล็กรักษาพระองค์ให้โอนมารับตำแหน่งเจ้ากรมตำรวจภูธร หลวงศัลวิธานนิเทศ จึงเป็นผู้จัดตั้งหน่วยงาน และจัดวางระเบียบแบบแผนข้อบังคับในการบริหารราชการกรมตำรวจภูธรทั้งหมด ในปีแรกที่เข้ารับตำแหน่งเขาได้จัดตั้ง กองบัญชาการตำรวจภูธร ขึ้นมาก่อนในกรุงเทพฯ เพื่อเป็นศูนย์กลางบัญชาการกองตำรวจภูธรในหัวเมือง พร้อมกับการทดลองจัดตั้งกองตำรวจภูธรที่มณฑลปราจีนบุรีเป็นแห่งแรก เพื่อตรวจสอบหาข้อบกพร่องไปปรับปรุงให้เหมาะสมก่อนขยายไปมณฑลอื่นต่อไป การจัดตั้งกองตำรวจภูธรหัวเมืองมีลักษณะค่อยเป็นค่อยไปตามกำลังเงิน กำลังคน และตามสถานการณ์ทางการเมืองของแต่ละมณฑล ที่ต้องจัดตั้งในมณฑลปราจีนบุรีก่อนเพราะมีเขตแดนติดต่อกับเขมรในอารักขาของฝรั่งเศส ส่วนมณฑลภูเก็ตนั้นจัดตั้งเป็นมณฑลสุดท้ายในพ.ศ. 2451เพราะมีอิทธิพลของอังกฤษในมณฑลนี้

การจัดตั้งกรมตำรวจภูธรมีจุดมุ่งหมายทางการเมือง ที่ต้องการให้ตำรวจภูธรเป็นกลไกของรัฐบาลในระบบเทศาภิบาล ที่ช่วยให้อำนาจของรัฐบาลเข้าไปสู่ท้องถิ่นได้ง่ายขึ้น และสามารถควบคุมได้อย่างใกล้ชิด และเพื่อป้องกันการคุกคามของมหาอำนาจตะวันตกตามชายแดนด้วย โครงสร้างทางอำนาจของกรมตำรวจภูธรจึงเป็นการบังคับบัญชาโดยตรงจากส่วนกลาง เช่นเดียวกับระบบเทศาภิบาล

การตำรวจภูธรของไทยยึดถือมาตรฐาน”ชองดาร์ม” (Gendarme) ของฝรั่งเศสเป็นแบบอย่าง คือมีลักษณะเป็นทหารผสมพลเรือน ซึ่งไทยเห็นว่าเหมาะสมกับสถานการณ์ในขณะนั้นเพราะต้องการให้ตำรวจภูธรมีหน้าที่ป้องกันภัยจากภายนอกแทนทหาร ถึงแม้ว่าจะยึดถือแบบอย่างของฝรั่งเศสแต่ฝรั่งเศสก็ไม่ใช่ชาติที่ไทยจะไว้ใจให้ดูแลชายแดนได้ หรือแม้แต่อังกฤษก็เช่นกัน ไทยจึงพิจารณาเลือกบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่ง “เจ้ากรมตำรวจภูธร” จากชาติตะวันตกที่มีความเจริญทางเทคโนโลยีสมัยใหม่ได้มาตรฐานยุโรปแต่ไม่มีนโยบายแสวงหาเมืองขึ้น คือเดนมาร์ก หลวงศัลวิธานนิเทศปฏิบัติหน้าที่ในกรมตำรวจภูธรอยู่นาน 17 ปี รวมเวลารับราชการในไทย 30 ปี ได้รับพระราชทานบรรดาศักดิ์สุดท้ายเป็นพันตรี พระยาวาสุเทพ ในตำแหน่งอธิบดีกรมตำรวจภูธร ตั้งแต่พ.ศ.2441เป็นต้นมากรมตำรวจภูธรได้ขยายหน่วยงานออกไปยังหัวเมืองต่างๆ และทยอยจ้างนายทหารชาวเดนมาร์กเพิ่มเติมอีกรวม 20 นาย ทำหน้าที่บังคับบัญชาประจำกองตำรวจภูธรในมณฑลต่างๆทั่วประเทศ เป็นผู้ตรวจราชการ และครูฝึก

กรมตำรวจภูธรให้ความสำคัญกับการฝึกฝนคนไทยเป็นนายตำรวจชั้นสัญญาบัตรในระยะแรกรัฐบาลขอโอนนายทหารบกจากกระทรวงกลาโหมมารับการฝึกอบรมจากครูชาวเดนมาร์กแล้วส่งตัวไปประจำการยังหัวเมือง ต่อมาเมื่อกรมตำรวจภูธรขยายหน่วยงานในมณฑลต่างๆเพิ่มขึ้น และกระทรวงกลาโหมไม่สามารถแบ่งคนมาให้ได้ พระยาวาสุเทพได้จัดตั้งโรงเรียนนายร้อยตำรวจภูธรขึ้นในพ.ศ.2444 ด้วยจุดมุ่งหมายที่ความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ นักเรียนนายร้อยถูกฝึกให้ปฏิบัติงานเยี่ยงทหารมากกว่าจะเป็นตำรวจ และตำรวจภูธรก็ใช้ยศ และตำแหน่งตามแบบทหารด้วย