แม้ว่าการทำป่าไม้ โดยเฉพาะการส่งออกไม้สักของสยาม จะทำรายได้ให้กับประเทศเป็นอันดับ 3 ในช่วงพ.ศ. 2398-2482 แต่เมื่อเทียบกับการส่งออกข้าว มูลค่าการส่งออกจะน้อยกว่ามาก กล่าวคือ มูลค่าการส่งออกไม้สักจะตกประมาณ 10% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมด ขณะที่สัดส่วนของข้าวจะอยู่ที่ 70% นอกจากนี้ ขณะที่การเติบโตของการผลิตข้าวเกิดจากทุน และแรงงานของราษฎร ได้แก่ ชาวนาของสยามเป็นส่วนใหญ่ กิจการป่าไม้จะถูกครอบงำโดยทุนตะวันตก และแรงงานผู้อพยพมาจากภายนอก เช่น ชาวพม่า ชาวไทยใหญ่จากรัฐฉาน เป็นต้น ที่สำคัญ ข้าวเป็นผลผลิตที่ทำการเพาะปลูก และเก็บเกี่ยวได้ตลอดเวลา แต่ป่าไม้เป็นสิ่งที่ต้องวางแผนเพื่ออนุรักษ์ และทดแทนเพื่อให้ยืนยาวต่อไปข้างหน้า การทำป่าไม้ และการส่งออกไม้สักจึงทำให้รัฐบาลสยามในสมัยรัชกาลที่ 5 และ 6 เผชิญกับปัญหาเชิงนโยบายที่แตกต่างออกไปจากการผลิตข้าว

การส่งออกไม้สักอย่างเป็นล่ำเป็นสันเริ่มต้นค่อนข้างช้า ในช่วงกลางทศวรรษ 2420 สยามยังคงส่งออกไม้สักเพียงเล็กน้อย ทั้งนี้เนื่องจากการทำป่าไม้ในขณะนั้นขาดกฏระเบียบ และการจัดการ ทำให้เกิดกรณีพิพาทระหว่างผู้ได้รับสัมปทานทำไม้กับเจ้านายฝ่ายเหนือซึ่งปกครองหัวเมืองทางเหนืออยู่ในขณะนั้น เมื่อเวลาผ่านไป กรณีพิพาทเหล่านี้เริ่มส่งผลกระทบทางการเมือง กล่าวคือ ผู้ที่เข้ามาขอ และได้รับสัมปทานป่าไม้ในขณะนั้นส่วนใหญ่จะเป็นชาวพม่าที่มาจากพม่าตอนล่างซึ่งอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษมาตั้งแต่ พ.ศ. 2395 เมื่อเกิดกรณีพิพาทกับเจ้านายฝ่ายเหนือ คนเหล่านี้จะอ้างตัวเป็นคนในบังคับอังกฤษเพื่อนำเรื่องไปฟ้องร้องต่อศาลกงศุลอังกฤษที่กรุงเทพฯ ซึ่งเท่ากับท้าทายอำนาจ และสิทธิชอบธรรมของรัฐบาลสยามในการปกครองหัวเมืองฝ่ายเหนือ เมื่อเป็นเช่นนี้ รัฐบาลสยามจึงจำเป็นต้องจัดวางระบบการปกครองในหัวเมืองทางเหนือ และวางกฏระเบียบเกี่ยวกับการทำป่าไม้ให้เรียบร้อยเสียก่อน จึงจะสามารถขยายการผลิตในส่วนนี้ได้

ในพ.ศ. 2417 รัฐบาลสยามได้ทำสนธิสัญญากับอังกฤษ (Anglo-Siam Treaty of 1874) ภายใต้สนธิสัญญานี้ รัฐบาลอาณานิคมอังกฤษยอมรับสิทธิของรัฐบาลสยามในการพิจารณาตัดสินคดีความระหว่างคนในบังคับของอังกฤษกับชาวเมืองเชียงใหม่ ลำปาง และลำพูน หลังจากนั้นไม่นาน รัฐบาลสยามก็ได้แต่งตั้งข้าหลวงขึ้นไปประจำที่เชียงใหม่เพื่อกำกับดูแลข้อตกลงตามสัญญา และเพื่อรักษาส่วนแบ่งผลประโยชน์จากค่าสัมปทาน และค่าภาคหลวง พร้อมกับประกาศใช้พระราชบัญญัติที่มีผลบังคับให้สัมปทานที่เจ้านายฝ่ายเหนือออกให้กับชาวต่างชาติต้องได้รับการรับรองจากกรุงเทพฯ ต่อมาในพ.ศ. 2426 รัฐบาลกำหนดให้เจ้านายฝ่ายเหนือที่ออกสัมปทานป่าไม้ใช้ร่างสัญญาที่กำหนดโดยกรุงเทพฯ มาตรการต่างๆ เหล่านี้แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลสยามพยายามกระชับอำนาจการปกครอง และรักษาสิทธิในผลประโยชน์ที่ได้จากการทำป่าไม้ในภาคเหนือ

เมื่อถึงทศวรรษ 2430 การส่งออกไม้สักของสยามก็สามารถขยายตัวได้มากขึ้น โดยมีปัจจัยผลักดันที่มาจากภายนอก ประการแรก ไม้สักของสยามเป็นที่ต้องการในการสร้างทางรถไฟซึ่งดำเนินอยู่ในหลายดินแดนขณะนั้น โดยเฉพาะที่อินเดีย ประการที่สอง เท่าที่ผ่านมา มีการตัดป่าในประเทศพม่ามากเกินไป ดังนั้น เมื่ออังกฤษเข้าครองครองพม่าตอนบนเป็นอาณานิคมได้อย่างสมบูรณ์ในพ.ศ. 2429 อังกฤษก็ได้เร่งออกกฏหมายควบคุมการทำป่าไม้ เป็นเหตุให้ทุน และแรงงานพื้นเมืองที่ทำป่าไม้อยู่ในพม่าเคลื่อนตัวมาสู่ทางตอนเหนือของสยาม ด้วยเหตุนี้ การขยายตัวของผลผลิตไม้สักในช่วงแรกจึงเกิดจากเงินทุน และแรงงานชาวพม่า และไทยใหญ่ส่วนหนึ่ง และอีกส่วนหนึ่งมาจากแรงงานพื้นเมืองโดยมีบริษัทของชาวยุโรปที่เชียงใหม่ และเมาะละแหม่งเป็นผู้ออกทุน

การเปลี่ยนแปลงในลำดับต่อมาเกิดขึ้นเมื่อชาวตะวันตกเริ่มเข้ามาตั้งบริษัท และขอสัมปทานทำป่าไม้เอง อันที่จริง ชาวตะวันตกได้ให้ความสนใจต่อการทำป่าไม้มาตั้งแต่สยามเริ่มเปิดการค้าเสรีหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริงแล้ว แต่ในระยะแรกจะจำกัดบทบาทอยู่ที่การส่งออกไม้สัก และกิจการโรงเลื่อย เช่นบริษัทบอร์เนียวซึ่งเปิดโรงเลื่อยของตัวเองในพ.ศ. 2413 เป็นต้น เมื่อถึงพ.ศ. 2431 บริษัทบอร์เนียวก็ได้เป็นบริษัทตะวันตกแรกที่ขอรับสัมปทานทำป่าไม้ อีก 10 ปีต่อมา เราพบว่าบริษัทการค้าของชาวตะวันตกอีกหลายแห่งได้เข้ามามีส่วนร่วมในการทำไม้สักที่สำคัญได้แก่บริษัท Bombay Burmah Trading Company, The Anglo-Siam Corporation, Louis T. Leonowens, The DanishEast Asiatic Company และ The French East Asiatic Company เป็นต้น สัมปทานที่บริษัทเหล่านี้ได้รับจะมีเนื้อที่ขนาดใหญ่ ดังนั้นแม้ว่าผู้ประกอบการรายย่อยชาวพื้นเมือง ได้แก่ ชาวพม่า จะถือสัมปทานเป็นจำนวนมากกว่า แต่หากพิจารณาถึงจำนวนพื้นที่ ชาวตะวันตกจะมีพื้นที่ที่สามารถตัดไม้ได้เป็นจำนวนสูงกว่า

การเข้าร่วมในกิจการป่าไม้ของบริษัทการค้าตะวันตกทำให้จำนวนไม้ที่ส่งออกเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัดเจน โดยเพิ่มจาก 5,600 คิวบิคเมตร ในช่วงพ.ศ. 2416-2419 เป็น 37,000 คิวบิคเมตรในช่วงพ.ศ. 2433-2434 ขณะเดียวกับ บทบาทของทุนตะวันตกในกิจการป่าไม้ที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วก็สร้างปัญหาให้กับรัฐบาลสยาม ด้วยเกรงว่าจะเป็นช่องทางให้ประเทศจักรวรรดินิยม อย่างเช่น อังกฤษ ถือโอกาสเข้ามายึดครองหัวเมืองฝ่ายเหนือไปเป็นอาณานิคม ประกอบกับในระยะนั้นยังไม่มีการวางระเบียบเกี่ยวกับการทำป่าไม้ และไม่มีหน่วยงานกำกับดูแล จึงทำให้ผลประโยชน์จากค่าสัมปทาน และค่าภาคหลวงที่รัฐบาลควรจะได้รับส่วนแบ่งนั้นรั่วไหล และท้ายที่สุด รัฐบาลเริ่มตระหนักว่าหากไม่มีการควบคุมการออกสัมปทาน และการตัดไม้ ป่าไม้ซึ่งเป็นทรัพยากรธรรมชาติที่ทดแทนได้ยากจะหมดไปในเวลาอันรวดเร็ว

เพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ในพ.ศ. 2439 รัฐบาลสยามจึงได้จ้างมิสเตอร์ เอช เอ สเลด (Mr. H.A. Slade) ผู้เชี่ยวชาญด้านป่าไม้ชาวอังกฤษมาจากพม่าเข้ามาดูแลด้านป่าไม้ นายสเลดได้นำเสนอรายงาน และมาตรการแก้ไขปรับปรุงต่างๆ ซึ่งรัฐบาลสยามเห็นชอบ และนำไปปฏิบัติอย่างเร่งด่วน ส่งผลให้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมเกิดขึ้น มาตรการแรกที่รัฐดำเนินการในปีพ.ศ. 2440 ได้แก่การโอนสิทธิเหนือที่ดินในบริเวณป่าภาคเหนือจากเจ้านายฝ่ายเหนือมาสู่รัฐบาลสยาม โดยจ่ายเงินเดือน หรือเงินรายปีประจำทดแทนค่าสัมปทาน และค่าภาคหลวงที่เคยได้รับ ในปีเดียวกันนั้น รัฐบาลได้จัดตั้งกรมป่าไม้ขึ้น โดยมีนายเสลดเป็นเจ้ากรม มีหน้าที่รับผิดชอบจัดการปฏิรูปการป่าไม้ เช่น เสนอพระราชบัญญัติการให้สัมปทานที่มีเงื่อนไขบังคับให้ผู้ได้รับสัมปทานต้องหยุดตัดไม้ในพื้นที่ครึ่งหนึ่งของสัมปทานที่ได้รับเป็นเวลา 15 ปี เพื่อลดการทำลายป่า นอกจากนั้นกรมป่าไม้ยังมีหน้าที่ในการสำรวจพื้นที่ป่าไม้ ทำรังวัด และออกระเบียบปฏิบัติอื่นๆในการบริหารงาน นายเสลดได้ดำรงตำแหน่งเจ้ากรมป่าไม้มาจนถึงปลายทศวรรษ 2460 และได้ทำคุณประโยชน์ให้แก่กิจการป่าไม้ของสยามเป็นอย่างมาก มาตรการต่างๆ ที่ออกภายใต้การดูแลของเขายังคงเป็นมาตรการที่ใช้ต่อมาจนถึงกลางทศวรรษ 2470

ผลกระทบสำคัญของการปฏิรูปการป่าไม้คือการที่สัมปทานป่าไม้จะตกไปอยู่ในมือของบริษัทการค้าตะวันตกเสียเป็นส่วนใหญ่ ทั้งนี้เนื่องจากมาตรการหนึ่งที่กรมป่าไม้นำมาปฏิบัติหลังจากที่สัมปทานเดิมหมดอายุลงในพ.ศ. 2453 คือการลดจำนวนของสัมปทานลง ขณะเดียวกันก็ขยายระยะเวลาของแต่ละสัมปทานให้นานขึ้น จาก 6 ปี เป็น 15 ปี และเพิ่มค่าภาคหลวงของไม้แต่ละท่อนที่ตัดออกขายอีก 20% เงื่อนไขใหม่ของสัมปทาน และจำนวนที่น้อยลงทำให้ผู้ประกอบการรายย่อยชาวพื้นเมืองไม่สามารถแข่งขันกับนักลงทุนชาวตะวันตกผู้มีเงินลงทุน และเงินทุนหมุนเวียนสูงกว่า จะเห็นได้ว่าในปีพ.ศ. 2438 สัดส่วนของผู้รับสัมปทานชาวตะวันตกต่อชาวพื้นเมือง คือ 42:58 ตัวเลขนี้เปลี่ยนไปเมื่อถึงพ.ศ. 2449 หรืออีก 10 ปีต่อมา สัดส่วนของกิจการขนาดใหญ่ที่ดำเนินการโดยชาวตะวันตกเพิ่มขึ้นเป็น 88 เปอร์เซ็นต์ ขณะที่สัมปทานของผู้ประกอบการรายย่อยพื้นเมืองลดลงเหลือเพียง 12 เปอร์เซ็นต์

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอาจทำให้รัฐบาลสยามได้รับคำวิพากษ์วิจารณ์ว่าเอื้อต่อกลุ่มนายทุนใหญ่ๆชาวตะวันตกมากกว่าผู้ประกอบการรายย่อยแต่ในบางแง่มุม แบบแผนที่เกิดขึ้นก็มีข้อดี ตารางข้างล่างแสดงจำนวนผลผลิตไม้สัก และจำนวนการส่งออกระหว่างพ.ศ. 2439-2483 ซึ่งหากพิจารณาตัวเลขจะเห็นว่าผลผลิตที่ผลิตได้ และออกสู่ตลาดมีจำนวนค่อนข้างคงที่ ไม่เพิ่มขึ้นมากเกินไป และไม่ลดลงอย่างฉับพลัน สิ่งนี้แสดงว่าการทำป่าไม้ในช่วงระยะเวลาดังกล่าวมีความมั่นคง ซึ่งปัจจัยที่ทำให้เป็นเช่นนั้นอาจมาจากการที่บริษัทป่าไม้ของชาวตะวันตกมีทุนหมุนเวียน มีเทคโนโลยี มีการจัดการ และมีการจัดจำหน่ายที่ล้วนมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ การที่สัมปทานการทำป่าไม้มีจำนวนไม่มากทำให้รัฐบาลสยามสามารถควบคุมดูแลให้ปฏิบัติตามกฎระเบียบที่วางไว้ได้ง่ายขึ้น

คำถามสุดท้ายที่เราอาจจะถามเกี่ยวกับกิจการป่าไม้ของสยามในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 คือทำไมรัฐบาลสยามจึงไม่คิดที่จะเข้าไปทำป่าไม้เสียเองเพื่อลดบทบาท อิทธิพล และการครอบงำของทุนตะวันตกในกิจการนี้ ทั้งนี้รัฐบาลอาจลงทุนในรูปแบบของรัฐวิสาหกิจ หรือลงทุนร่วมกับเอกชนก็ได้ อันที่จริง กรมป่าไม้ได้เข้าไปลงทุนทำไม้สักเองอยู่บ้างเช่นกัน แต่มีส่วนแบ่งของผลผลิตน้อยมากประมาณ 1% เท่านั้น การที่รัฐไม่แข่งขันกับทุนตะวันตกก็เนื่องมาจากการขาดแคลนเงินทุน และบุคลากรที่มีความชำนาญการ แต่เหตุผลที่สำคัญแฝงอยู่ในทัศนคติของผู้นำในขณะนั้น จะเห็นได้ว่าทั้งในกิจการป่าไม้ทางเหนือ และกิจการเหมืองแร่ทางใต้ รัฐบาลสยามจะจำกัดบทบาทหน้าที่ของตนเองไว้ในส่วนของการสร้างระบบบริหารงานเพื่อเสริมสร้างบรรยากาศของการลงทุนของเอกชนมากกว่าที่จะพยายามแทรกแซงเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างของการลงทุน กลุ่มผู้ลงทุน และกลุ่มผู้ประกอบการ นโยบายนี้จะเปลี่ยนไปเมื่อมีการเปลี่ยนกลุ่มผู้นำประเทศหลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 ทั้งนี้เนื่องจาก รัฐบาลพลเรือน และรัฐบาลทหารที่ปกครองประเทศหลังจากการปฏิวัติมีแนวโน้มที่จะใช้นโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจมากขึ้น